Die Sicht des Raiffeisen Chefökonomen: Viele Hunde sind des Hasen Tod

Die grassierende Wohnungsknappheit in der Schweiz hat viele Ursachen. Genau deshalb ist eine schnelle Abhilfe illusorisch. Über Jahre hinweg hat sich ein Cocktail aus Faktoren angesammelt, die alle den Wohnungsbau behindern. Während der Negativzinsära investierten institutionelle Anleger zwar massiv in Immobilien, wodurch zahlreiche Wohnungen entstanden. Die schleichende Verschlechterung der baulichen Rahmenbedingungen blieb aber deswegen lange unbeachtet.

Ursachen der Wohnungsknappheit
Zu den bekanntesten Gründen zählen das fehlende neue Bauland, die groteske Fehlallokation von Wohnfläche infolge mietrechtlicher Subventionierung von Bestandsmietern, die wachsende Einspracheflut sowie langwierige und komplexe Bewilligungsverfahren. Hinzu kommt die mangelhafte Mobilisierung von Bauland – eine Ursache, die wir jüngst vertieft unter die Lupe genommen haben. Unsere Analyse zeichnet ein ernüchterndes Bild: Trotz erheblicher Reserven an unbebautem Wohnbauland gelingt es seit über einem Jahrzehnt nicht, diese Flächen in ausreichendem Umfang für den Wohnungsbau zu aktivieren. In der Praxis hat sich die Wohnbautätigkeit auf unbebautem Land in den letzten zehn Jahren halbiert.

Baulandreserven-Nutzung schafft günstigere Mieten
Das ist insofern keine gute Entwicklung, als sich dadurch der Wohnungsneubau zu stark in Richtung Ersatzneubau verlagert – mit gewichtigen Nachteilen. Durch den Abbruch bestehender Gebäude gehen spezifisch preisgünstige Wohnungen verloren. Dank der Revision des Raumplanungsgesetzes konnte zwar die Zersiedelung wirksam gestoppt werden. Der Preis dafür sind jedoch soziale Härten: vermehrte Leerkündigungen im Zuge der Verdichtung und stark gestiegene Wohnkosten. Diese Nachteile liessen sich mildern, wenn bereits eingezontes, aber noch unbebautes Land – die sogenannten Baulandreserven – rascher aktiviert würde. Unbebaute Parzellen weisen in der Regel tiefere Bodenpreise auf, wie unsere Analyse zeigt, und ermöglichen dadurch den Bau günstigerer Wohnungen.

Noch erhebliche Baulandreserven vorhanden
Gemäss Bauzonenstatistik verfügt die Schweiz weiterhin über beträchtliche Reserven an unbebautem Wohnbauland. Je nach Definition gelten zwischen 9,0% und 16,7% der Wohnbauzonen als unbebaut. Diese Flächen böten Platz für mindestens 950’000 Personen – bei dichterer Bauweise sogar für deutlich mehr. Dennoch werden nur wenige dieser Reserven aktiviert. Im Kanton Zürich wurden in den Jahren 2023 und 2024 beispielsweise jeweils nur rund 3% dieser unbebauten Flächen neu überbaut. Wenn selbst in einem Kanton mit hohem Nachfragedruck nicht mehr Reserven mobilisiert werden, stellt sich die Frage, ob das vorhandene Potenzial nicht ganz einfach überschätzt wird.

Viele Mobilisierungshindernisse
Eine erste Erkenntnis ist, dass die Bauzonenstatistik die tatsächliche Verfügbarkeit von Bauland nur unzureichend abbildet. So sind im Kanton Zürich lediglich etwa drei Viertel der Baulandreserven auch tatsächlich baureif. Häufig fehlen Erschliessungen wie Abwasserleitungen oder Stromanschlüsse, oder es stehen planungsrechtliche Massnahmen noch aus. Zudem liegen viele Baulandreserven am falschen Ort. Ein grosser Teil befindet sich an Lagen mit unterdurchschnittlicher Qualität und damit nicht dort, wo die meisten Menschen leben wollen. Dies zeigt sich etwa an einer deutlich schlechteren ÖV-Erschliessung im Vergleich zu bereits überbautem Land. Weitere Mobilisierungshindernisse sind Naturgefahren, Altlasten, Nutzungskonflikte, anspruchsvolle Topografien sowie Ortsbildschutzauflagen.

Horten ist lukrativer als überbauen
Bei einem Grossteil der ungenutzten Baulandreserven ist jedoch ein anderer Faktor ausschlaggebend: fehlendes Interesse der Eigentümer. Dieses rührt zumeist daher, dass das neue Raumplanungsregime die Hortung von Bauland rentabler macht als dessen Bebauung. Die historische Performance der letzten 25 Jahre zeigt, dass mit der Hortung von Bauland eine deutlich höhere Rendite erzielt werden konnte als mit der Realisierung und der Vermietung eines Mehrfamilienhauses – und dies erst noch mit substanziell tieferen Risiken. Fehlanreize verhindern demnach auch hier bessere Lösungen. Wenn es für die Baulandbesitzer wirtschaftlich am meisten Sinn macht, Bauland zu horten, dann muss man sich nicht wundern, wenn genau dies geschieht. Einmal mehr erweist das Schweizer Mietrecht den Mietern einen Bärendienst. Da es Mieterhöhungen im Bestand stark begrenzt, profitieren die Eigentümer nur eingeschränkt von steigenden Marktmieten. Die Wertsteigerung schlägt sich daher eher im Bodenpreis nieder als im Ertrag einer bebauten Liegenschaft, was das Horten wirtschaftlich attraktiver macht. Ein weiterer Kollateralschaden eines Mietrechts, das die kurzfristigen Interessen der Bestandsmieter über das Gemeinwohl stellt.

Abhilfemassnahmen
Die bisherigen Massnahmen zur Baulandmobilisierung waren zu zögerlich und zu schwach. Auch mehr als zehn Jahre nach der Raumplanungsreform zeigen sie kaum Wirkung. Im Kanton Zürich sind etwa die erlaubte Ausnützung, die Baumasseziffer oder die maximale Geschosshöhe auf unbebautem Bauland tiefer als im Bestand, was Anreize setzt, mit der Bebauung zuzuwarten. Schnellere Aufzonungen in Kombination mit Baupflichten innert einer zeitlichen Frist könnten hier Abhilfe schaffen. Zielführend wäre auch die Auszonung qualitativ mangelhafter Parzellen im Tausch gegen Einzonungen an geeigneten Lagen. Ebenso denkbar sind Umzonungen von Arbeits- in Wohnzonen oder höhere Haltekosten für Bauland beispielsweise über eine Besteuerung. Es braucht aber auch einen konsequenteren Vollzug der Raumplanungsbestimmungen auf Gemeindeebene und klarere Sanktionen. Erst wenige Kantone verfügen über eine rechtliche Grundlage für Enteignungen. Landeigentümer sollten sich allerdings bewusst sein, dass dieses Mittel der letzten Wahl künftig häufiger zum Einsatz kommen könnte. (mc/pg)