Avenir Suisse: «Kantonsmonitoring 5 – Irrgarten Finanzausgleich»

Konjunktur Schweiz

Zürich – Wie der Finanzausgleich zwischen den Kantonen (NFA) ist auch der Finanzausgleich innerhalb der Kantone ein wichtiges Puzzlestück für den Erfolg eines Landes, das die dezentrale Aufgabenerfüllung und die Gemeindeautonomie grossschreibt. Die meisten kantonalen Systeme stehen vor noch grösseren Herausforderungen als der jüngst wieder öfter diskutierte NFA auf Bundesebene. Das neuste Kantonsmonitoring von Avenir Suisse benennt und vergleicht diese. Es kommt zum Schluss, dass die interkommunale Solidarität heute deutlich teurer erkauft wird als nötig.

Für ressourcenschwache Gemeinden lohnt sich Leistung oft nicht, denn unter einer bestimmten Schwelle wird ein Zuwachs an Steuerkraft 1:1 durch den Rückgang der Zuschüsse aus dem interkommunalen Finanzausgleich kompensiert. Gesamthaft befinden sich 40% der Gemeinden in dieser Situation, in der Deutschschweiz sogar 56%. Das Erstaunliche daran ist: Auch diese Gemeinden bemühen sich meist redlich darum, ihre Attraktivität zu verbessern. Das ist die gute Nachricht; Gemeindepolitik wird offenbar von Menschen gemacht, die sich dem Wohl ihrer Gemeinde unabhängig von schnöden Ertragsmaximierungsüberlegungen verpflichtet fühlen. Das Urteil über Finanzausgleichssysteme, die Leistung so verbreitet bestrafen, darf deshalb aber nicht milder ausfallen. Ebenso wenig sollten die vielen weiteren Schwächen ignoriert werden, die eine Mehrheit der kantonalen Systeme aufweist.

Umfassende Analyse
Das fünfte Kantonsmonitoring von Avenir Suisse präsentiert deshalb erstmals eine umfassende Analyse und Wertung aller kantonalen Finanzausgleichssysteme. Wie üblich bei der Kantonsmonitoring-Reihe wurden viele der dafür nötigen Informationen mittels Kantonsbefragungen erstmals erhoben. Haben die Gemeinden bei der Finanzierung und beim Vollzug ihrer Aufgaben die gleichen Kompetenzen? Findet eine klare Trennung von Ressourcen- und Lastenausgleich statt? Wer finanziert die Ausgleichszahlungen? Wie hoch sind diese? Stützt sich der Lastenausgleich auf Normlasten ab oder kompensiert er effektive Ausgaben? Wie viele Gemeinden sind völlig vom Finanzausgleich abhängig? Und, um auf die eingangs beschriebene Schwäche zurückzukommen: Wie sehr schwächt dieser den Standortwettbewerb? Insgesamt wurden 12 Kriterien ausgewertet. Sie sind in der Tabelle auf Seite 5 dieser Medienmitteilung erläutert und dienen gleichsam als Handlungsanweisungen an die Kantone.

Kanton Glarus Sieger im Gesamtranking
Aus dem Gesamtranking (siehe Abbildung) geht der Kanton Glarus als Sieger hervor. Er verdankt dieses Resultat jedoch vor allem seiner pionierhaften (aber kaum kopierbaren) Gemeindereform von 2011, die einen modernen, transparenten Finanzausgleich ohne nennenswerte Fehlanreize erst ermöglichte. Mindestens so bemerkenswert ist der zweitplatzierte Kanton Freiburg, dessen System einfacher und transparenter als der NFA ist und der beim Lastenausgleich neue Wege geht. Hinter dem Wallis (Platz 3) und Schaffhausen (Platz 4) folgt ein breites Mittelfeld von 17 Kantonen mit teilweise groben Mängeln in ihrem Finanzausgleichsystem. Noch grösser ist der Reformbedarf in Graubünden, St. Gallen und Solothurn. Das Schlusslicht ist das Tessin, dessen System so gut wie alle «don‘ts» eines modernen Finanzausgleichs auf sich vereint.

Grosses Verbesserungspotenzial bleibt
Nach fünf Jahren NFA haben viele Kantone ihren Finanzausgleich grundlegend überarbeitet. Dabei konnten verbreitet Fortschritte erzielt werden, doch es bleibt grosses Verbesserungspotenzial: Viele der heutigen Systeme sind unnötig kompliziert und im Zuge der (Teil-)Revisionen stets umfangreicher geworden, andere sind schlicht veraltet. Die meisten in der Studie aufgezeigten Fehlanreize sind alles andere als zwingend. Ihre Funktion als Solidaritätsbeitrag für den Zusammenhalt einer heterogenen Schweiz erfüllen die Systeme zum interkommunalen Finanzausgleich deshalb nicht sehr effizient. (Avenir Suisse/mc/ps)

Publikation:
«Kantonsmonitoring 5: Irrgarten Finanzausgleich – Wege zu mehr Effizienz bei der interkommunalen Solidarität», 176 Seiten (Studie) + 48 Seiten (Recherchenotizen), von Lukas Rühli, mit Gastbeiträgen von Miriam Frey und René L. Frey, in der Beilage oder online unter http://www.avenir-suisse.ch/30852/irrgarten-finanzausgleich/

Download der Kurzkommentare für die Kantone: http://www.avenir-suisse.ch/30852

Abbildung: Gesamtranking zum interkommunalen Finanzausgleich

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Tabelle: Kriterien zur Beurteilung der Finanzausgleichssysteme

Gebiet Kriterium Erläuterung
Grundstruktur des Finanz-ausgleichs Kongruenz zwischen Finanzierung und Vollzug kommunaler Aufgaben Kommt eine Staatsebene für Kosten auf, die eine andere Staatsebene verursacht, erhöht das die Gefahr einer suboptimalen Dimensionierung des staatlichen Angebots und einer ineffizienten Leistungserbringung. Die Gemeinden sollten deshalb im selben Ausmass an der Finanzierung einer Aufgabe beteiligt sein, wie sie für deren Erbringung verantwortlich sind.
Kein indirekter Finanzausgleich Steuerkraftdiskrepanzen sollten explizit mithilfe eines Ressourcenausgleichs verkleinert werden. Der indirekte Ausgleich über die Abstufung von Subventions- oder Mitfinanzierungsquoten nach der Finanzkraft der Gemeinden ist nicht transparent, schlecht steuerbar und führt zu Fehldimensionierungen des öffentlichen Angebots.
Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich Ressourcen- und Lastenausgleich sollten klar voneinander getrennt vollzogen werden. In einem Mischsystem sind die Ausgleichsursachen und -wirkungen schlecht voneinander abgrenz- und das System darum schlecht steuerbar.
Anteil horizontal finanzierter Transfers Die horizontale Finanzierung (Gemeinden – Gemeinden) hat gegenüber der vertikalen (Kanton – Gemeinden) Vorteile hinsichtlich der Transparenz und Effizienz, und sie verringert die Tendenz zu einem kontinuierlichen Ausbau des Finanzausgleichs.
Zahl der Gebergemeinden vs. Zahl der Empfänger-gemeinden Ein ausgeglichenes Verhältnis von Geber- und Empfängergemeinden verringert die Tendenz zu einem kontinuierlichen Ausbau des Finanzausgleichs.
Wirksamkeitsberichte zum Finanzausgleich Periodische Wirksamkeitsberichte zu Handen des Kantonsparlaments erleichtern die frühzeitige Erkennung von unvorhergesehenen Entwicklungen und die laufende Anpassung des Systems an veränderte Rahmenbedingungen.
Intensität der Umverteilung Moderates Ausmass der Umverteilung Mit Gemeindeautonomie ist Eigenverantwortung verbunden. Ein stark umverteilender Finanzausgleich (potenziell Folge und wie auch Ursache einer schwachen Gemeindelandschaft) untergräbt diese. Eine geringe Umverteilungsintensität wird darum positiv bewertet, sei es gemessen am Gesamtausmass der Umverteilung oder am Anteil der Gemeinden, deren Zuschüsse aus dem Finanzausgleich 50% ihrer eigenen Steuereinnahmen übersteigen.
Geringer Gemeindeanteil mit intensiver Unter-stützung durch den Finanzausgleich
Anreiz-wirkung der Transfers Wahrung der Anreize für Standortwettwerb Schöpft der Finanzausgleich von einem Zuwachs der Steuerkraft um 1 Fr. mehr als 80 Rappen wieder ab, wird damit der Standortwettbewerb weitgehend eliminiert. Das soll für möglichst wenige Gemeinden der Fall sein.
Keine Steuerfussbindungen Jegliche Bindung von Transferzahlungen an den kommunalen Steuerfuss schwächt die Gemeindeautonomie und entspricht nicht dem Wesen eines modernen Finanzausgleichs.
Fusionsneutrale Ausgestaltung Die Einwohnerzahl sollte kein Kriterium für die Höhe der (pro-Kopf)-Transferzahlungen sein: «Sonderlasten der Kleinheit» sind durch Gemeindezusammenschlüsse beeinflussbar und folglich nicht exogen, für die Messung von Zentrumslasten ist die Einwohnerzahl kein zuverlässiger Indikator.
Keine Abgeltung effektiver Kosten Wo effektive Kosten abgegolten werden, besteht kein Anreiz zu Sparsamkeit. Der Lastenausgleich sollte ausschliesslich auf normierte, von einer einzelnen Gemeinde nicht beeinflussbare Grössen abstellen.

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